回答: 农村税费之变：从基层起步(上篇) 由 问问 于 August 07, 2002 01:03:27:
农村税费之变：自上而下推开(中篇)
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http://finance.sina.com.cn 2002年08月06日 15:04 《财经》杂志
自上而下推开
可以认为，《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》和据此形成的57次总理办公会议的政策性文件，基本上奠定了今天税费改革方案的雏形。新一轮改革从2000年开始，以自上而下的方式进行，仍然集中于试点领域。
农村的税与费，是中国许多基层乡镇政权的主要财政收入来源之一。新一轮改革属于财政体制改革的深化，调整力度大，改革冲击面广，甫一起步，就对配套改革提出了很高的要求。改革困难可想而知。
新的立足点：以改革促改革
经初步测算，按新方案，县乡政府将产生400亿到500亿元财政支出缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，适应新形势的要求
根据农村税费改革新方案，改革内容被高度概括地称为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。
国务院税费改革工作小组组长项怀诚曾表示，这是对向农民乱收费的根源釜底抽薪。将“乡统筹”等面向农民的各种政府收费和乱收费一律减掉，目的在于堵死乱收费的口子；按照新的税率提高农业税，在一定程度上可以弥补取消乡统筹费带来的缺口并规范其征收；同时，改革村提留的征收使用办法，将村提留以农业税附加形式收取，意在带动村级组织的改革。
改革的方向，在于借此建立一个以农业税、农业特产税及其附加，以及村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的农村税费制度框架。至于新税制是收钱还是收粮，新方案没有统一规定，允许各地根据具体情况自行确定。
根据国务院税费改革工作小组办公室的统计数字，1998年农民的税费总额1224亿元，包括了农业税、附加税、特产税、屠宰税、三提五统(即乡统筹、村提留)，教育集资以及以资代劳款、地方行政性收费。其中农业税300亿元，乡统筹、村提留共约为600亿元，余为其他费用。
税费改革，把农业税税率定为7％，附加上限定为20％，就是要把改革前的农业税费负担水平调整到8.4％，原来300亿元的农业税调整后加上新的农业税附加为480亿元左右；把其他乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。
经这样的初步测算，试点地区的县乡政府将产生700亿元的资金缺口。除中央财政拿出200亿到300亿元补贴困难省、区、市的农村，还余400亿到500亿元缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，通过转变政府职能，减人、减事、减支来适应新形势的要求。
2000年3月2日，中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，并决定率先在安徽全省进行试点。新一轮改革就此启动。
起步：又是安徽
安徽新一轮试点中，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％；加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％
就在中央决策的同时，安徽省制订具体改革方案的工作也在紧锣密鼓地进行。
2000年4月23日，国务院批准了安徽的方案。改革随即在安徽全省85个县(市、区)推开。一时间，安徽全省“沿街有横幅，墙上有标语，乡村有专栏，广播有声音，电视有图像，路有宣传车，疑难有解答”，全省上下一片改革之声。
2001年5月上旬，省里开始审批县(市、区)的实施方案；6月中旬，各地将农业税任务分解到乡(镇)、村、户，开始按照新税制的要求组织午季征收。
具体实施中，安徽全省首先对1993年以来主要农作物产量、二轮承包土地面积、农业人口、农业税和乡统筹、村提留等86个指标进行了全面统计调查，逐步测算到乡镇和村。乡镇征收机关根据县(区)政府核定的农业税、农业特产税依率计征税额，编制到村、组、户的征收清册，报县(区)征收机关审批后，各村将征收方案张榜公布并逐户向纳税人发出纳税通知书。
按照通知书的要求，纳税人应在指定时间内，到乡镇征收机关指定的地点交纳税款。各县市有的委托粮站等部门代扣代缴，有的是财政部门驻站征收，亦有设立纳税大厅常年征收，或者在村或村民组设立流动或固定征收网点。征收机关在收到税款的同时，当场开具由省财政部门统一印制的完税凭证。所征得的税款和附加，征收机关分别缴入国库和财政专户。
记者了解到，对于各市县的具体方案，省里有四条政策界限：一是农业税计税常产以1998年前五年间农作物的平均产量为依据确定，农业税及其附加比例上限最高不超过7％和20％；二是统一计税价格，按二轮承包地合同确定计税土地面积；三是确保每户农民实际负担不超过1997年水平；四是村“一事一议”筹资每人年均不超过15元。
从统计数字上看，政策收效十分明显，绝大多数农民的负担水平都有下降。一年中，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％。加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％。
同时，全省对各类涉农收费、集资等进行了清理，一次性取消各种收费、集资政府性基金和达标项目50多种。平均下来，每个农民一年少交几十块钱。
瓶颈显现
鉴于基层出现财政困难，税费改革失去了推进的动力，2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”
然而，在农民减负的同时，设计方案时也曾考虑到的收入缺口亦如期降临。
根据安徽省试点方案，农业税及其附加征收的都是现金而非粮食实物。当然，现金收多少，还是要根据粮价来计算。2000年，安徽将计税价格调整为每公斤粮食北方地区平均1.405元，南方地区平均1.315元。尽管这个价格大大高于当时的市场价格，收到的农业税款仍嫌偏少。
据安徽省测算，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。其他试点地区也分别遇到了类似的问题。
在中国行政体制的链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施、发展乡镇企业、农业开发以及农村教育等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过“三提”、“五统”和向农民筹款等形式筹集偿债资金。改革后，收费、集资的口子被政策堵死，债务更难消化。在采访中，有的基层干部告诉记者，因为缺钱，他们已经是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。少数乡镇自称已达到“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停办”的地步。
改革继续进行，乡镇干部利益受到直接冲击，种种抱怨开始汇集、放大。2001年2月26日，在安徽省委、省政府召开的全省农村税费改革工作会议上反响相当强烈。部分地区的代表直截了当地说，基层财政困难将阻碍农村税费改革的推进。
基层的声音反映到了上层。2001年4月25日，国务院办公厅印发《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。通知规定，安徽全省和已经进行改革试点的其他省份部分县市继续试点，没有进行局部试点的省份可以选择个别县市试点，此外，全国不再扩大试点范围。在政策性文件上，此前“加快推进”的提法变成了现在的“稳步实施”。