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农村税费之变:从基层起步(上篇)

送交者: 问问 于 August 07, 2002 01:03:27:[新观察/xgc2000.net]

回答: 财经》:农赋之变将怎样影响农民的命运? 由 问问 于 August 07, 2002 01:01:29:


农村税费之变:从基层起步(上篇)

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http://finance.sina.com.cn 2002年08月06日 14:57 《财经》杂志

  农村税费改革是一次农村经济利益的大调整,目的在于通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革和完善,规范农村分配制度,理顺国家、集体和农民之间的分配关系,真正实现“耕者有其利”。因其涉及面广,影响深远,被称为1949年以来继土地革命、改革开放初期推行家庭承包经营制之后的“中国农村的第三次革命”。

  这次改革,与中国以往历次改革一样,也是起源于基层。



  涡阳先行

  1992年,农民负担问题最为突出的安徽省涡阳县新兴镇,按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额,税费一并征收,分摊到亩,每亩地只交30元,这是现今农村税费改革的雏形

  农村税费改革的缘起,最早可追溯到20世纪80年代末期。

  80年代农村“大包干”之后,全国农业增产增收在1984年达到高峰,随后出现“卖粮难”,农民收入增长乏力,负担却逐渐增加,尤其是农业正税之外的各种杂费让农民不堪承受。1988年,安徽省政府参事何开荫发表文章,呼吁把农村合理的收费用税的形式固定下来,从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。

  1992年,农民负担问题最为突出的安徽省涡阳县新兴镇自发进行了改革,做法与何的方案不谋而合。那时,农业税费一般用于基层政府支出,在新兴镇,这也是最主要的财政收入来源。新兴镇大胆进行变革,决定按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额,税费一并征收,分摊到亩,每亩地只交30元。

  新兴镇先走一步,随后全国的几个农业大省出现自发效仿者。次年,河北及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化都有了改革试点。

  早期的这些试点在具体方式方法上各有千秋,但都是将各种杂费合并到农业税中统一征收,此简称为“并税”。在并税的基础上,以既定税率征收上来的税费实际上是粮食实物,政府再卖粮获取现金,此称为“折实征收”,简称“征实”。按照如此方案,农民一次性交纳的“公粮”,折合成货币可能较过去有所增加,但因不再有其他负担,且方案一定三年不变,所以农民十分拥护。

  粮价扮演了微妙的角色

  无论是“征实”还是征币(“折收代金”),只要国家规定的定购价与市场价之间存在价差,就会出现“第三块资金”,行内又习惯地称之为“暗税”,正是暗税的存在为日后农民负担的反弹埋下了种子

  改革的愿望是良好的,可是结果却并不一定符合初衷。在前期自发的农村税费改革进程中,一个多变的因素就是粮价。

  自1993年起,全国市场粮价高扬,税费改革试点中,相关地区的政府都按定购价或介于定购价与市场价之间的“综合价”与农民结算“征实量”,收上粮食后,再以市场价出售,这样所得的征实粮款和原定税费总量相比必然有所盈余,即所谓“第三块资金”。这鼓舞了基层政府改革的热情。故此,改革得到了基层政府和农民的共同支持,在最初几年,进行得还算顺利。

  可是,一旦粮价下跌,情况就会发生变化。从1996年下半年开始,市场粮价逐步下跌,在1997年~1998年还出现市场粮价低于定购价的现象。农民按已经确定的征实数量交纳粮食,而地方政府无法再收获所谓“第三块资金”,甚至就连原定的税费也难以足额保证。

  于是,基层政府的实际农业税收入减少了。为了弥补缺口,1996年以后,新的收费名目又纷纷出现。河北魏县较有代表性:其征收的7868万元税费总额中,不仅包括了5385万元的“农业两税,提统两费”,还包括433万元的“教育集资”和2050万元的“农村发展资金”。

  在各地农村,所谓的“农村发展资金”,实际上就是原来的“第三块资金”,当初曾作为粮食价格“双轨制”的副产品而存在,原考虑留做发展基金,待市场价低于定购价时,可以对基层政府有所补偿。可是这笔资金在各地几乎都早早地派上了用场,有的地方在1993年至1996年的改革时就已经打入预算,待到1996年以后,各地方政府所定的税费总额当中均已包含了这个项目。后来粮价变了,“第三块资金”失去了存在的基础,便理所当然地转嫁到农民身上,从而出现“正税增加了,暗税没减少,其他摊派难取消”的结果。税费总额由此大幅度增加,农民的负担开始出现反弹。

  不仅如此,当粮价走低时,改革试点地区还普遍将征粮(“征实”)又改为征币(“折收代金”),在计税方式上又拿了农民一把。因为征币是在“征实”的基础上,再以计税价格把粮食折算成货币,如果粮食部门的结算价格高于市场价格,基层政府则可以收获一块“额外”收入。

  在早期税费改革试点的实践中,“征实”和“征币”几经变化,从中隐约可以发现一个规律:当粮食丰收,供大于求,市场粮价走低时,各地倾向于“征币”;反之,则倾向于“征实”。而在这变化中,无论是粮食还是现金,农民总要多交出一块。

  “钱变粮,粮变钱,折来折去就把农民坑了。”曾亲历这段试点工作的农业部农村改革试验区办公室处长朱守银对《财经》说。

  在记者的采访中,提及这段历史,几位改革的参与者都不约而同地提到了中国历史上的几次税费改革,提到“黄宗羲定律”(参见辅文《黄宗羲定律》)。几乎无可避免地,当今时代的农村税费改革初一试水也陷入了“黄宗羲定律”的怪圈。

  项怀诚等“三人小组”

  十五届三中全会后,中央组成农村税费改革三人领导小组进行新一轮改革的设计工作,最终确定了被高度概括为“三个取消,一个逐步取消,两个调整和一项改革”的农村税费改革方案,从2002年起在安徽全省进行试点

  如果从农村税费改革的全程看,1998年召开的十五届三中全会是一个分界线。以此为起点,农村税费改革由基层的自发实验,逐渐演变为由中央推动的全局性改革。

  在1998年召开的十五届三中全会上,农村税费制度改革被列为改革重点内容。同年11月20日,国务院成立以财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组,开始改革的一系列筹备工作。

  1999年4月,一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》(以下简称报告)以三人小组的名义上报国务院。

  农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健是这一轮改革全过程的见证人。他告诉《财经》,报告基于这样一个认识:试点地区的并税改革方案都不尽规范,有的将不合理不合法的收费一并列入正税,有的征收办法和程序有悖法理,容易引发矛盾,所以改革的第一步就是要建立一个规范的税费制度。

  除了规范化的设定,当时争论比较激烈的是农业税率。选择幅度集中于4%到8%之间。如果选择在这个范围之内,农民的负担确实可以减轻,但财政上也将出现较大缺口;而税率每下降一个百分点,缺口将扩大数十亿甚至近百亿元。经过反复的权衡,《报告》将税率初步定为7%。

  针对农民负担居高不下的状况,报告还指出,乡镇政府职能定位和机构设置是影响到改革顺利进行的关键,乡镇政府机构改革必须与农村税费改革同时进行,否则,财政支出范围和相应的财政保障机制就难以确立。

  对于以往并税改革“税增加了,费却减不下来”的问题,《报告》提出应通过配套改革予以解决。这些配套改革包括:取消一切集资和经常性收费、基金,禁止一切达标升级活动,建立税费征收公告制度,建立税费稽查制度,理顺县乡财政体制,制定和完善保障农民权益的法律和法规。

  2000年1月,国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的关于农村税费改革试点工作若干问题的意见。此次会议,议定农业税税率为7%,农业税附加的上限为20%。颇有争议的正税提高幅度终于敲定。在此基础上,税费改革试点的主要内容最终被确定下来.



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