回答: 经济人语 由 秘书 于 June 01, 1999 22:52:59:
中国式的联邦制
送交者: 云儿 于 June 01, 1999 21:17:25:[新观察]
中国式的联邦制
云儿
看到这个题目，肯定有人心里嘀咕：又是一个鼓吹中国搞联邦制的。
这话对了一半。对的一半在于，我确确实实认为，中国该走某种形
式的联邦制道路。错的一半是，我要谈的联邦制，并不是什么中国
还没有的新东西，而是中国这二十年来，一直在做的事。坦白地说，
中国这二十年改革开放的诸多成功，不少应归功于它走了一条中国
式的联邦制道路，套句用滥了的官方词汇，是实行了一个有中国特
色的联邦体制。
一、市场经济与联邦制
现代政治经济学在研究市场经济的政治基础时，发现一条著名的两
难困境。这就是：一个具备必要的管制能力，足以保护私人财产、
保障契约履行的政府，同样也有能力去剥夺其公民的财产，或以各
种形式干预经济，扭曲市场激励。而且，后者还是大部分政府特别
喜欢去做的，当然都打着公众利益的旗号。
因此，市场经济的政治基础，要求有一个有效但有限的政府。有效，
指政府有足够的能力去做好事，如保护产权、履行契约等。有限，
指政府干坏事的能力受到严格限制。我们知道有很多办法，如法治、
横向分权(例如三权分立)、民主等等，有助于达成这个目标，但都
不完善。另一个解决办法，便是我这里要说的－－联邦制。
根据Riker《联邦制：起源、运作与意义(Federalism: Origin, Operation,
and Significance)》一书中的定义，联邦制须满足两个基本条件：一曰分权，
即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围
内，享有充分自主权；二曰制衡，即地方政府有足够的制度保障或
政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政
府的自主权。一个政治体制，无论是否以联邦制为名，只要满足这
两个条件，就是事实上的联邦制。
以上两点，并不涉及政府职权如何划分。Weingast等人指出，联邦制若是
要达到支撑市场有效运转的目的，还必须满足三个更进一步的条件：
1、地方管经济。教育培训，医疗福利，公共建设，市场管理，企业
组织规范、区域规划、治安司法等等职能，主要由地方政府来执掌；
中央政府直接干预经济运作的权力，受到严格限制。也就是说，没
有一个政府，拥有在全国性范围内直接干预市场的垄断权力。
2、共同市场。中央政府拥有充分的权力，去维护一个统一的全国性
共同市场，以及一个统一且稳定的货币银行体系。地方政府无权树
立贸易壁垒，阻碍货物及生产要素在地区间自由流动。这一条的作
用，在于逼使地方政府，只能靠提供更好公共服务，如产权保护、
基础设施、市场建设等，来相互竞争生产要素，求得经济发展。没
有这一条，地方都成了“准国家”，联邦制也就演变成了“诸侯经
济”。
3、硬预算约束。各级政府都严格遵循量入为出的理财原则，不能随
便靠上级补贴或银行借款来弥补开支缺口。这样，就使得政府的收
入和支出，与地区经济发展，紧密挂钩。无论拿一级政府，搞不好
经济，就甭想多花钱。这与前两条结合起来，便给地方政府提供了
尊重市场搞好经济的强大动力。
从这五条标准看，一些名义上的联邦制国家，如阿根廷、巴西、印
度等，都不是我们这里所说的联邦制，因为它们既不满足制衡条件，
又不满足地方管经济条件，而且还经常违背硬预算约束条件。相反，
一些不以联邦制为名的国家，如18世纪的英国，却是事实上的联邦
制。
中国的情况又如何呢？斯坦福大学经济系的钱颖一教授作了多年潜
心研究，发现答案是肯定的：经过将近二十年的经济和政治改革，
中国已基本满足联邦制的上述五项标准，当然是以她所独有的方式。
我们可称之为“中国式的联邦制(federalism, Chinese style)”。
下面，让我们来看看中国式联邦制的基本特点。
二、分权与信息
经济学家看分权和集权，喜欢用地方政府财政开支，占中央和地方
政府开支之和的比重，来衡量地方分权的程度。这项指标，发达国
家平均为34％，发展中国家22％；只有极少数国家，如瑞典和美国，
超过40％。相较之下，中国早在70年代，所达到的地方分权程度，
就相当令人吃惊：1971-75年为46％，1976-80为50％。而改革后的
1980-90年，按可比口径计算，也不过50％左右，虽然远远高于世界
其他国家，却并不比改革前高多少。
然而，这个分权指标，掩盖了改革前后地方分权的本质区别。改革
前的地方分权，有两个致命缺陷。缺陷一，缺乏对中央权力的制约。
中央不仅可以随时收回下放地方的权力，而且普遍推行鞭打快牛的
政策：地方每增加100块钱，中央就要抽走82块，拿去分配给其他地
区。鞭打快牛的结果，大家都向慢牛看齐。这就引出了缺陷二：地
方吃中央的大锅饭。大伙儿不是因地制宜发展经济，而是靠伸手向
上要补贴，来弥补其开支的不足。用经济学术语讲，地方政府所面
临的，是软预算约束，
为了解决日益严重的“大锅饭”问题，调动地方发展经济增收节支
的积极性，1980年中央与地方政府签财政承包合同，实行“分灶吃
饭”的新财政体制。新体制面临的最大挑战，是中央的承诺是否可
信的问题。如何才能制约当中央的政治权力，保证事先签订的承包
合同，在结果出来之后得到尊重？换言之，什么样的机制，才能让
地方政府相信，快牛不会被鞭打，慢牛不会被照顾？
1982年，财政承包合同“一定五年不变”的承诺，言犹在耳，中央
就抱着嫉妒的眼光，盯着一些省份大幅增加的地方财政实力，忍不
住想从地方应得的收入留成中捞一把。然而，承包合同刚刚才签订
两年，墨迹未干，中央毕竟不好意思公然撕毁合同。于是，便想出
一招，“借！”－－中央以“借款”名义，把财政大省的额外收入
攫为己有。例如，广东省额外“借”给中央的款额，便相当于其初
始承包基数的72％。这一借，好比“刘备借荆州”，还不还何时还，
就不得而知了。
问题很尖锐地摆在那里：权力不受制约的中央政府，很难自己约束
自己，不去作事后的干预；而事后的干预，肯定是鞭打快牛，最后
回到“吃大锅饭”的老路上去。这种情况，很象尤利西斯与海妖的
故事。在这里，事后干预的利益，好比海妖的歌声；当权者，好比
尤利西斯。既然无法拒绝海妖歌声的诱惑，就得象尤利西斯那样，
想个办法把自己绑起来，以防随音起舞，直至脱力而死。问题是，
那根约束的绳子在哪里？
改革之初的中国，约束的绳子既不可能是法治，也不可能是民主，
因为它们都不存在。中国采取了一个极其独特的办法：中央主动放
弃一部分知情权，以信息分散化来约束中央权力。例如，中央允许
地方政府开三本帐：一本是“预算内”，需要定期上报并审批；一
本是“预算外”，需要定期上报但无须审批；还有一本是“非预算”
收入帐，无须上报也无须审批，中央根本就不知道有多少。1997年
国内有一个估计，指各级政府非预算收入的数额，至少不低于预算
内及预算外收入二者的总和。可见其数量之巨，实在令人叹为观止。
除此以外，放宽现金交易限制以及维持匿名存款制等等，都是主动
放弃知情权的措施。
用信息分散化来抑制中央政府的鞭打快牛，办法很绝，使的是釜底
抽薪之计：叫你根本不知道谁是快牛，或快牛到底有多少家底。一
方面，中央的事后干预失去依凭；另一方面，也使得地方花钱，不
得不主要依靠自己的收入。多年积累下来，不仅经济资源，信息和
实力逐步向地方倾斜，也使得地方对中央的依赖让位于地区之间的
经济合作。这就逐渐使地方获得借以抗衡中央的实力。９０年代初，
中央政府企图扭转市场化改革和地方分权的方向，遭到以广东为首
的地方领导人联合抵制，只得作罢。这是一个标志－－经过十数年
的改革之后，地方已经有了初步的实力，去制约中央权力的随意干
预。
三、统一市场与地区竞争
如果说，八十年代以来的财政分权，促进了中国式联邦制的形成；
那么，这一时期的金融分权，效果则恰恰相反。银行既受条条和块
块双重领导，便不得不听命于地方领导的指挥。地方政府很容易把
财政负担的支出，转嫁到银行身上，强迫它为领导工程贷款，为亏
损企业发补贴，等等。这造成两个后果。其一，地方和企业的预算
约束变软，量入为出的谨慎理财原则遭到破坏。随着财政补贴不断
转嫁到银行，政策性亏损与经营性亏损纠缠不清，泥沙俱下，银行
坏帐堆积成山，雪球越滚越大。其二，全国统一的金融市场，受到
干扰。各地竞相争投资争贷款，导致投资和信贷屡屡失控，金融市
场失去稳定性，通货膨胀一度成为我国经济中难以治愈的顽症。
在我看来，朱熔基主政以来的最大政绩，就是重建中央对银行货币
系统的强力控制，取缔地方政府分割金融信贷的权力，从而维护了
一个统一且稳定的金融市场。朱偏好集中管理，喜欢把什么都统起
来。这一套用在粮食流通和行业管理上，弊病百出，与市场经济的
方向背道而驰。然而，他在整顿金融方面所采取的一系列措施，却
是维护统一市场所必需的，我举双手赞成。
八十年代，我国地区之间的竞争，还带有计划经济的烙印，主要是
争原料争市场，而且政府直接卷入企业之间的竞争当中。例如几度
硝烟弥漫的蚕茧大战，棉花大战，羊毛大战等，莫不如此。生产要
素方面的竞争，还十分罕见，仅局限于几个开放城市之间竞争外资。
1992年以后，我国一下子全面对外开放，各地都卷入了外资争夺战
之中。与此同时，省区间各种批发市场，期货市场，以及银行间资
金市场等等相继建立，逐步形成全国统一大市场的轮廓。国内资金，
人才和劳动力，都开始以前所未有的规模，在省区间流动。传统的
争原料争市场，正在逐步让位于吸引投资和人才方面的竞争。竞争
的手段，也从传统的税收优惠等，转向基础设施建设，社区服务，
地方法规建设等等。
与改革前相比，最大区别在于，中央再也不能把一个单一的模式，
比如说大寨模式或大庆模式，强加到不同地区身上。在基本统一的
大市场框架内，每个地区都成为一个相对独立的实验室，可以进行
各种改革实验。由于竞争，有推广价值的成功经验，很快会被别的
地区学习拷贝，迅速扩散到全国。比之苏联东欧等国自上而下的改
革，中国改革的活力，正来源于她独特的联邦制道路。
四、走向制度化
我国学者谈中央和地方的关系，常常泛泛而论，很少从分权和集权
的结构看问题。应用联邦制理论来分析，我国现在所面临的问题，
并不是中央和地方孰强孰弱的问题，而是如何完善这二十年改革所
形成的分权结构，更重要的是，如何使之制度化的问题。最后这一
个问题，尤其具有紧迫性。
中国式的联邦制，无法从一开始就建立在法治基础之上。这并不是
说，法治不重要。恰恰相反，没有法治的约束，仅仅靠信息分散化
来约束中央权力，有其固有的致命缺陷。
缺陷之一，是腐败。信息分散的直接后果，是收入与财产缺乏应有
透明度，给腐败滋生提供了绝佳的温床。从经济学角度讲，当现存
的制度和体制阻碍资源流动时，通过行贿受贿等腐败行为，绕开这
些障碍，便有助于达成资源合理配置。这是我国某些经济学者所持
的腐败有益论，确实反映了我国改革早期的某些现实。然而，经济
学家还看到了事情的另一面：当腐败不受制裁时，当官作老爷的就
会主动去寻找甚至制造新的障碍，以扩大腐败机会。也就是说，腐
败会自己滋生蔓延。结果，原来许多不用送礼就能办成的事儿，现
在不行贿就办不成了。阻碍资源合理配置的障碍会越来越多，最后
使得整个经济窒息而亡。
缺陷之二，缺乏可预测性。建立在法治基础上的分权体制，其优越
性之一，就是事先规定了详细的决策程序。从长期看，中央和地方
就某些事务发生争执，在所难免。历史经验告诉我们，事先有一个
各方都接受的决策程序存在，有助于和平解决争端。相反，假如有
了争端，再来考虑解决争端的决策程序，就会把争端进一步带到程
序之争上，使问题复杂化，增加解决的难度。换言之，各方都接受
的公平的决策程序，正是在相对和谐环境下制定的，不针对任何具
体争端的程序。这就是程序法的重要之所在，我国认识到这一点的
人，似乎不多。
今年四月，在人大常委会的表决中，“公路法”差一票未过。所有
的争议，都集中在“费改税”的问题上，也就是说，在把非预算收
入法治化制度化，变成透明的税收收入的问题上。这一挫折的含义，
颇费人思索。
1999年6月1日草